L’ individuazione di quelle tipologie di rifiuti che per origine sarebbero speciali, ma che sono invece classificati urbani attraverso il meccanismo (previsto dalla legge già a partire dal DPR 915/82) dell’assimilazione ha costituito una delle questioni mai risolte nell’ambito delle vigenti normative in tema di gestione dei rifiuti. Infatti il comma 2, lett.b) dell’ art.184 (previgente) elencava tra i rifiuti urbani anche “i rifiuti non pericolosi provenienti da locali e luoghi adibiti ad usi diversi da quelli di cui alla lettera a) (cioè diversi dai domestici), assimilati ai rifiuti urbani per qualità e quantità, ai sensi dell'articolo 198, comma 2, lettera g).
La norma richiamata disponeva che: “2. I comuni concorrono a disciplinare la gestione dei rifiuti urbani con appositi regolamenti: .g) l'assimilazione, per qualità e quantità, dei rifiuti speciali non pericolosi ai rifiuti urbani, secondo i criteri di cui all'articolo 195, comma 2, lettera e), ferme restando le definizioni di cui all'articolo 184, comma 2, lettere c) e d).”. A sua volta la richiamata norma inseriva tra le “Competenze dello stato: “e) la determinazione dei criteri qualitativi e quali-quantitativi per l'assimilazione, ai fini della raccolta e dello smaltimento, dei rifiuti speciali e dei rifiuti urbani”. In definitiva la procedura di assimilazione richiedeva che fossero i Regolamenti comunali ad individuare in modo specifico i rifiuti speciali non pericolosi non domestici assimilati ai rifiuti urbani sulla base dei criteri quali-quantitativi fissati dallo Stato. La carenza del decreto statale in merito alla determinazione dei criteri qualitativi e quali-quantitativi per l'assimilazione, ha creato gravissimi problemi applicativi alla procedura di assimilazione sopra richiamata.
La nuova definizione di "rifiuti urbani"
Il comma 8 dell'art. 1 del Dlgs 116/2020 ha modificato l'articolo 183, definendo: (lettera: b-ter) "rifiuti urbani": 1. i rifiuti domestici indifferenziati e da raccolta differenziata, ivi compresi: carta e cartone, vetro, metalli, plastica, rifiuti organici, legno, tessili, imballaggi, rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche, rifiuti di pile e accumulatori e rifiuti ingombranti, ivi compresi materassi e mobili;
2. i rifiuti indifferenziati e da raccolta differenziata provenienti da altre fonti che sono simili per natura e composizione ai rifiuti domestici indicati nell'allegato L-quater prodotti dalle attività riportate nell'allegato L-quinquies; 3. i rifiuti provenienti dallo spazzamento delle strade e dallo svuotamento dei cestini portarifiuti; 4. i rifiuti di qualunque natura o provenienza, giacenti sulle strade ed aree pubbliche o sulle strade ed aree private comunque soggette ad uso pubblico o sulle spiagge marittime e lacuali e sulle rive dei corsi d'acqua; 5. i rifiuti della manutenzione del verde pubblico, come foglie, sfalci d'erba e potature di alberi, nonché i rifiuti risultanti dalla pulizia dei mercati; 6. i rifiuti provenienti da aree cimiteriali, esumazioni ed estumulazioni, nonché gli altri rifiutiprovenienti da attività cimiteriale diversi da quelli di cui ai punti 3, 4 e 5.”. Inoltre dispone la lett.b-quinquies) che: “ la definizione di rifiuti urbani di cui alla lettera b-ter) rileva ai fini degli obiettivi di preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio nonché delle relative norme di calcolo e non pregiudica la ripartizione delle responsabilità in materia di gestione dei rifiuti tra gli attori pubblici e privati” e la lett. b-sexies), che : “i rifiuti urbani non includono i rifiuti della produzione, dell'agricoltura, della silvicoltura, della pesca, delle fosse settiche, delle reti fognarie e degli impianti di trattamento delle acque reflue, ivi compresi i fanghi di depurazione, i veicoli fuori uso o i rifiuti da costruzione e demolizione”. Il significato delle norme di cui alle lett. b-quinquies) e b-sexies), va ricercato nel consideranda 10 della Direttiva (UE) 2018/851 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2018 che modifica la direttiva 2008/98/ce relativa ai rifiuti, che dispone:
“10 Affinché gli obiettivi di preparazione per il riutilizzo e di riciclaggio si basino su dati affidabili e raffrontabili e i progressi nel perseguimento dei suddetti obiettivi siano controllati in modo più efficace, la definizione di «rifiuti urbani» nella direttiva 2008/98/CE dovrebbe essere in linea con la definizione elaborata a fini statistici da Eurostat e dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) e utilizzata ormai da vari anni dagli Stati membri nella comunicazione dei dati.
I rifiuti urbani sono definiti come rifiuti domestici e rifiuti provenienti da altre fonti, come per esempio la vendita al dettaglio, l’amministrazione, l’istruzione, i servizi del settore della sanità, gli alloggi, i servizi dell’alimentazione e altri servizi e attività, che, per natura e composizione, sono simili ai rifiuti domestici. Pertanto, i rifiuti urbani dovrebbero comprendere, tra l’altro, i rifiuti della manutenzione del verde pubblico, come foglie, sfalci d’erba e potature di alberi, nonché i rifiuti risultanti dalla pulizia dei mercati e dalla nettezza urbana, come il contenuto dei cestini portarifiuti e la spazzatura, a eccezione dei materiali come la sabbia, la roccia, i fanghi o la polvere. Occorre che gli Stati membri provvedano a che i rifiuti prodotti da grandi attività commerciali e industriali che non sono simili ai rifiuti domestici non rientrino nell’ambito di applicazione della nozione di rifiuti urbani.
I rifiuti della produzione, dell’agricoltura, della silvicoltura, della pesca, della costruzione e demolizione, delle fosse settiche, delle reti fognarie e degli impianti di trattamento, e dei veicoli fuori uso sono esclusi dall’ambito di applicazione della nozione di rifiuti urbani.
Occorre intendere i rifiuti urbani come corrispondenti ai tipi di rifiuti figuranti nel capitolo 15 01 e nel capitolo 20, a eccezione dei codici 20 02 02, 20 03 04e 20 03 06, dell’elenco dei rifiuti stabilito dalla decisione 2014/955/UE della Commissione nella versione in vigore il 4 luglio 2018.
I rifiuti che rientrano in altri capitoli di tale elenco non dovrebbero essere ritenuti rifiuti urbani, tranne nei casi in cui i rifiuti urbani siano sottoposti a trattamento e siano contrassegnati con i codici di cui al capitolo 19 dell’elenco.
Gli Stati membri possono usare le categorie pertinenti dell’elenco dei rifiuti a fini statistici.
La definizione di «rifiuti urbani» nella presente direttiva è introdotta al fine di definire l’ambito di applicazione degli obiettivi di preparazione per il riutilizzo e riciclaggio nonché le relative norme di calcolo. Essa è neutra rispetto allo stato giuridico, pubblico o privato, del gestore dei rifiuti e comprende pertanto i rifiuti domestici e quelli provenienti da altre fonti che sono gestiti da o per conto dei comuni oppure direttamente da operatori privati”.
Si confronti inoltre la categoria dei rifiuti urbani oggi vigente con quella indicata nel testo previgente, ai sensi del quale:
“Sono rifiuti urbani:
a) i rifiuti domestici, anche ingombranti, provenienti da locali e luoghi adibiti ad uso di civile abitazione; b) i rifiuti non pericolosi provenienti da locali e luoghi adibiti ad usi diversi da quelli di cui alla lettera a), assimilati ai rifiuti urbani per qualità e quantità, ai sensi dell'articolo 198, comma 2, lettera g); c) i rifiuti provenienti dallo spazzamento delle strade; d) i rifiuti di qualunque natura o provenienza, giacenti sulle strade ed aree pubbliche o sulle strade ed aree private comunque soggette ad uso pubblico o sulle spiagge marittime e lacuali e sulle rive dei corsi d'acqua; e) i rifiuti vegetali provenienti da aree verdi, quali giardini, parchi e aree cimiteriali; f) i rifiuti provenienti da esumazioni ed estumulazioni, nonché gli altri rifiuti provenienti da attività cimiteriale diversi da quelli di cui alle lettere b), c) ed e)”. Rispetto al testo, sono stati inseriti nell’elenco quelli di cui al punto 5 “i rifiuti della manutenzione del verde pubblico, come foglie, sfalci d'erba e potature di alberi, nonché i rifiuti risultanti dalla pulizia dei mercati” nonché i rifiuti derivanti dalla pulizia dei mercati e dallo svuotamento dei cestini portarifiuti.
Prima di esaminare la speciale categoria di cui al punto 2 della lett.b-ter dell’art.183, è opportuno esaminare la classificazione dei rifiuti speciali, come riformulata dal Dlgs 116/2020.
I rifiuti speciali
Ai sensi del comma 3 dell’art.184, come modificato dal Dlgs 116/2020, sono rifiuti speciali:
a) i rifiuti prodotti nell'ambito delle attività agricole, agro-industriali e della silvicoltura, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 2135 del codice civile, e della pesca;
b) i rifiuti prodotti dalle attività di costruzione e demolizione, nonché i rifiuti che derivano dalle attività di scavo, fermo restando quanto disposto dall'articolo 184-bis;
c) i rifiuti prodotti nell'ambito delle lavorazioni industriali se diversi da quelli di cui al comma 2;
d) i rifiuti prodotti nell'ambito delle lavorazioni artigianali se diversi da quelli di cui al comma 2;
e) i rifiuti prodotti nell'ambito delle attività commerciali se diversi da quelli di cui al comma 2;
f) i rifiuti prodotti nell'ambito delle attività di servizio se diversi da quelli di cui al comma 2;
g) i rifiuti derivanti dall'attività di recupero e smaltimento di rifiuti, i fanghi prodotti dalla potabilizzazione e da altri trattamenti delle acque e dalla depurazione delle acque reflue, nonché i rifiuti da abbattimento di fumi, dalle fosse settiche e dalle reti fognarie;
h) i rifiuti derivanti da attività sanitarie se diversi da quelli all'articolo 183, comma 1, lettera b-ter);
i) i veicoli fuori uso.
La norma in esame definisce dunque molte tipologie di rifiuti speciali, per sottrazione, cioè affermando che sono speciali “se diversi dagli urbani”, e dunque consentendo al produttore la possibilità di dimostrare che sono “urbani”. Tale modalità definitoria è utilizzata per le tipologie di cui alle lettere: c), d), e), f), mentre per i rifiuti derivanti da attività sanitarie, di cui alla lettera h), viene utilizzata la locuzione “se diversi da quelli all'articolo 183, comma 1, lettera b-ter)”.
Sono invece rifiuti speciali “in ogni caso”, senza possibilità di dimostrare il contrario, le tipologie di cui alle lettere: a), b), g), i).
Da una lettura combinata delle norme che definiscono i rifiuti urbani ed i rifiuti speciali, sembra discendere l’esistenza di una categoria di rifiuti che, pur derivando da attività tipicamente non domestiche, quali le lavorazioni industriali, le lavorazioni artigianali, le attività commerciali, le attività di servizio, possono essere classificati urbani, non attraverso il meccanismo dell’assimilazione di cui al punto 2) del all'articolo 183, comma 1, lettera b-ter).” (di cui ci occuperemo oltre), ma “direttamente”, dal produttore, in quanto “non diversi” dagli urbani. Come esempio di tale categoria possiamo pensare ai codici “200108 rifiuti biodegradabili di cucine e mense aziendali”, ed ai “200301 rifiuti urbani indifferenziati” provenienti da attività industriali.
Tale lettura sembra confermata dall’inserimento, ad opera del Dlgs 116, del disposto di cui all’art.198, del comma 2-bis), ai sensi del quale: “Le utenze non domestiche possono conferire al di fuori del servizio pubblico i propri rifiuti urbani, previa dimostrazione di averli avviati al recupero mediante attestazione rilasciata dal soggetto che effettua l'attività di recupero dei rifiuti stessi. Tali rifiuti sono computati ai fini del raggiungimento degli obiettivi di riciclaggio dei rifiuti urbani.”.
La norma fa riferimento non a rifiuti assimilati agli urbani, ma a “propri rifiuti urbani” conferiti da “utenze non domestiche” e sembra dunque confermare l’esistenza della nuova categoria di rifiuti di provenienza non domestica qualificati direttamente come “urbani”.
Ciò significherebbe inoltre che l’elencazione dei rifiuti urbani, che è sempre stata considerata “tassativa”, anche dalla giurisprudenza, dovrebbe essere considerata nel nuovo testo “non tassativa”.
I rifiuti speciali assimilati agli urbani
Per quanto riguarda l’individuazione della categoria nota come “Rifiuti speciali assimilati agli urbani”, si deve rilevare che, come sopra evidenziato, ai sensi del comma 2, punto 2, dell’art.184:
“Sono rifiuti urbani i rifiuti di cui all'articolo 183, comma 1, lettera b-ter).”, e cioè: “2. i rifiuti indifferenziati e da raccolta differenziata provenienti da altre fonti che sono simili per natura e composizione ai rifiuti domestici indicati nell'allegato L-quater prodotti dalle attività riportate nell'allegato L-quinquies;”. Tale disposizione ha ad oggetto: a) i rifiuti indifferenziati e b) da raccolta differenziata. La locuzione “provenienti da altre fonti” assume un significato preciso se letta in combinazione con la categoria di cui al punto 1), che contempla i soli rifiuti domestici, e dunque fa riferimento a rifiuti “non domestici”. Diversamente dalla norma previgente non costituisce esclusione dall’assimilazione la pericolosità del rifiuto.
I rifiuti oggetto della norma in esame devono poi avere delle specifiche caratteristiche merceologiche e cioè essere “simili per natura e composizione ai rifiuti domestici”, ma non a tutti i rifiuti domestici, ma solo a quelli: 1) indicati nell'allegato L-quater, e che 2) siano stati prodotti dalle attività riportate nell'allegato L-quinquies. Dunque sono assimilati agli urbani quelli speciali indicati nell'allegato L-quater prodotti dalle attività riportate nell'allegato L-quinquies. Rimangono esclusi i rifiuti derivanti da attività agricole e connesse di cui all'articolo 2135 del codice civile.”.L’allegato definisce non solo le macrocategorie a cui appartengono i rifiuti, ma indica specificamente i codici EER di tali rifiuti. Tale elencazione deve dunque ritenersi “tassativa” e non meramente esemplificativa. L’inciso finale dichiara che non sono assimilabili “i rifiuti derivanti da attività agricole e connesse di cui all'articolo 2135 del codice civile”.
Confrontando l’Allegato con i codici EER dei rifiuti urbani a cui fanno riferimento i “consideranda” della Direttiva 851, si osserva che nell’elencazione nazionale non sono presenti i codici dei rifiuti classificati pericolosi, e neanche quelli definiti come codici “a specchio”, ad eccezione dei seguenti:
200138 Legno, diverso da quello di cui alla voce 200137*, 20 01 28 vernici, inchiostri, adesivi e resine, diversi da quelli di cui alla voce 20 01 27*, 20 01 30 detergenti diversi da quelli di cui alla voce 20 01 29*, e del codice 080318 “Toner per stampa esauriti diversi da quelli di cui alla voce 080317*”, il quale appartenendo alla categoria 08 non è contemplato dalla Direttiva UE.
Dispone poi l’ “Allegato L-quinquies - Elenco attività che producono rifiuti di cui all'articolo 183, comma 1, lettera b-ter), punto 2)”:
1. Musei, biblioteche, scuole, associazioni, luoghi di culto.
2. Cinematografi e teatri.
3. Autorimesse e magazzini senza alcuna vendita diretta.
4. Campeggi, distributori carburanti, impianti sportivi.
5. Stabilimenti balneari.
6. Esposizioni, autosaloni.
7. Alberghi con ristorante.
8. Alberghi senza ristorante.
9. Case di cura e riposo.
10. Ospedali.
11. Uffici, agenzie, studi professionali.
12. Banche ed istituti di credito.
13. Negozi abbigliamento, calzature, libreria, cartoleria, ferramenta, e altri beni durevoli.
14. Edicola, farmacia, tabaccaio, plurilicenze.
15. Negozi particolari quali filatelia, tende e tessuti, tappeti, cappelli e ombrelli, antiquariato.
16. Banchi di mercato beni durevoli.
17. Attività artigianali tipo botteghe: parrucchiere, barbiere, estetista.
18. Attività artigianali tipo botteghe: falegname, idraulico, fabbro, elettricista.
19. Carrozzeria, autofficina, elettrauto.
20. Attività artigianali di produzione beni specifici.
21. Ristoranti, trattorie, osterie, pizzerie, pub.
22. Mense, birrerie, hamburgerie.
23. Bar, caffè, pasticceria.
24. Supermercato, pane e pasta, macelleria, salumi e formaggi, generi alimentari.
25. Plurilicenze alimentari e/o miste.
26. Ortofrutta, pescherie fiori e piante, pizza al taglio.
27. Ipermercati di generi misti.
28. Banchi di mercato generi alimentari.
29. Discoteche, night club.
Rimangono escluse le attività agricole e connesse di cui all'articolo 2135 del codice civile. Attività non elencate, ma ad esse simili per loro natura e per tipologia di rifiuti prodotti, si considerano comprese nel punto a cui sono analoghe.”. Anche il secondo allegato esclude dall’assimilazione “le attività agricole e connesse di cui all' articolo 2135 del codice civile”, ma fa invece rientrare nell’ “Elenco attività” anche le “Attività non elencate, ma ad esse simili per loro natura e per tipologia di rifiuti prodotti”, le quali “si considerano comprese nel punto a cui sono analoghe.”.Tuttavia la norma non specifica quale sia il soggetto che decide quali attività non elencate siano “ad esse simili per loro natura e per tipologia di rifiuti prodotti”.
Risulta comunque evidente che il meccanismo dell’assimilazione è radicalmente mutato, rispetto alle norme previgenti sul tema (a partire dal DPR 915/82), infatti sono stati soppressi i riferimenti:
a) sia al decreto di competenza statale, finalizzato a determinare i criteri qualitativi e quali-quantitativi per l'assimilazione, ai fini della raccolta e dello smaltimento, dei rifiuti speciali e dei rifiuti urbani, di cui all'articolo 195, comma 2, lettera e) (che è stato abrogato),
b) sia all'articolo 198 (sulle competenze dei Comuni), dove è stato eliminato il riferimento ai rifiuti assimilati e dispone ora: “I comuni concorrono, nell'ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali di cui all'articolo 200 e con le modalità ivi previste, alla gestione dei rifiuti urbani”.
Inoltre al comma 2 del medesimo articolo 198, lettera c) le parole «ed assimilati» sono state soppresse e la lettera “g) l'assimilazione, per qualità e quantità, dei rifiuti speciali non pericolosi ai rifiuti urbani, secondo i criteri di cui all'articolo 195, comma 2, lettera e), ferme restando le definizioni di cui all'articolo 184, comma 2, lettere c) e d).)” è stata soppressa.
Il nuovo meccanismo di assimilazione configura dunque una “assimilazione ope legis”, cioè effettuata direttamente dalla legge, avente ad oggetto i rifiuti che rispondono alla definizione di cui al comma 2, dell’art.184 e che sono contemplati, contestualmente, nell’ambito degli Allegati L-quater e L-quinquies.
Norma transitoria sui rifiuti urbani
Il Dlgs 116 ha introdotto, mediante il comma 5 dell’art.6, una disposizione transitoria relativa alla nuova definizione di “rifiuto urbano” ed alle conseguenze che essa comporta, ad es. in merito alla individuazione dei “rifiuti speciali assimilati agli urbani”. Essa dispone che, al fine di consentire ai soggetti affidatari del servizio di gestione dei rifiuti il graduale adeguamento operativo delle attività alla definizione di rifiuto urbano, le disposizioni di cui agli articoli 183, comma 1, lettera b-ter) e 184, comma 2 e agli allegati L-quater e L-quinquies, si applicano a partire dal 1° gennaio 2021.
Tariffa Rifiuti e recupero dei rifiuti assimilati agli urbani
Si deve infine evidenziare che il comma 12 dell’art.3 del Dlgs 116, ha sostituito il comma 10 dell'articolo 238 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, che disciplina la Tariffa per la gestione dei rifiuti urbani.
Il nuovo comma 10 dispone che le utenze non domestiche che producono rifiuti urbani di cui all'articolo 183 comma 1, lettera b-ter) punto 2 (cioè gli urbani per assimilazione), che li conferiscono al di fuori del servizio pubblico e dimostrano di averli avviati al recupero mediante attestazione rilasciata dal soggetto che effettua l'attività di recupero dei rifiuti stessi, sono escluse dalla corresponsione della componente tariffaria, rapportata alla quantità dei rifiuti conferiti.
Il testo previgente prevedeva invece che alla tariffa fosse applicato un coefficiente di riduzione proporzionale alle quantità di rifiuti assimilati che il produttore avesse dimostrato di aver avviato al recupero, mediante attestazione rilasciata dal soggetto che ha effettuato l'attività di recupero dei rifiuti stessi.
Come rilevato, la esclusione prevista vale per i rifiuti urbani “per assimilazione” e non per quelli di origine non domestica che sono classificati “direttamente” come urbani.
Le medesime utenze non domestiche che producono rifiuti assimilati agli urbani devono scegliere se servirsi del gestore del servizio pubblico o di soggetti privati sul libero mercato, e devono inoltre tenere ferma la propria scelta per almeno cinque anni.
Tuttavia la norma lascia salva la possibilità per il gestore del servizio pubblico, di riprendere l'erogazione del servizio anche prima della scadenza quinquennale, ma solo su richiesta dell'utenza non domestica.
A cura di
dott. Bernardino Albertazzi
Giurista Ambientale
Il presente contributo costituisce anticipazione del volume “La gestione dei rifiuti nell’economia circolare”, di Bernardino Albertazzi, Edizioni Flaccovio, in corso di pubblicazione.
Riprodurre integralmente o parzialmente il presente testo senza citare l'autore e la fonte, è reato ai sensi della Legge 633/1941 s.m.i. con Legge 248/2000.
